대법원 2009.6.11. 선고 2009두2184 판결 【개별공시지가인하거부처분취소】
[공2009하,1133]
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【판시사항】
‘2007년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’에 필요한 경사도를 산정할 때 ‘서울특별시 도시계획조례 시행규칙’의 경사도 산정기준을 준용할 수 있는지 여부(소극)
【판결요지】
개별공시지가는 각종 조세의 과세표준 산정 또는 개발부담금 등 각종 부담금의 부과 등과 관련한 지가 산정에 사용할 목적으로 결정되는 것으로서, ‘2007년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침’에서 말하는 경사도란 조사대상토지 자체의 경사도를 말하는 것이 아니라, 토지의 고저 판단의 기준이 되는 간선도로와 조사대상토지의 높이를 연결한 선과 간선도로의 지면과의 각도를 말한다. 그에 반하여 ‘서울특별시 도시계획조례 시행규칙’은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 그 시행령, 서울특별시 도시계획조례 등의 위임을 받아 개발행위허가의 기준을 설정하기 위한 목적에서 제정된 것으로서, 그에 따른 경사도는 그 토지 자체를 대상으로 한다. 이처럼 둘은 서로 그 목적 내지 기능은 물론 경사도의 산정방식도 전혀 다르므로, 서울특별시 도시계획조례 시행규칙상 경사도 산정기준을 2007년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침상 경사도의 산정에 준용할 수는 없다.
【참조조문】
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조
【전 문】
【원고, 피상고인】 원고 1 주식회사외 1인
【피고, 상고인】 서울특별시 종로구청장
【원심판결】 서울고법 2008. 12. 30. 선고 2008누19125 판결
【주 문】
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원으로 환송한다.
【이 유】
상고이유를 본다.
1. 원심 판단의 요지
원심은 2007년도 적용 개별공시지가 조사·산정지침(이하 ‘산정지침’이라 한다)상 토지특성항목 중 지형지세(고저)의 구분에 있어서 급경사와 완경사를 분류하는 기준인 경사도의 산정에 관하여 서울특별시 도시계획조례 시행규칙(이하 ‘이 사건 시행규칙’이라 한다) 별표3의 기준을 준용함이 상당하다고 보고, 이 사건 시행규칙에 따라 그 판시 별지 목록 제2, 3번 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 경사도를 측정하면 적어도 15°를 초과하는 것으로 보이므로, 이 사건 토지들은 ‘급경사’로 분류되어야 할 것임에도, 피고가 이를 ‘완경사’로 분류하고 개별공시지가를 산정한 것은 위법하다고 판단하였다.
2. 대법원의 판단
가. 산정지침상 지형지세(고저)의 구분기준
산정지침은, 토지의 고저에 관하여 간선도로(간선도로가 주위의 지형지세보다 현저히 높거나 낮아 간선도로를 기준으로 하는 것이 부적절한 경우나 간선도로가 원거리에 있어 고저비교가 적절하지 않는 경우에는 주위의 지형지세)를 기준으로 판단하여, 저지, 평지, 완경사, 급경사, 고지의 5가지로 구분하면서, ‘저지’는 간선도로 또는 주위의 지형지세보다 현저히 낮은 지대의 토지, ‘평지'는 간선도로 또는 주위의 지형지세와 높이가 비슷하거나 경사도가 미미한 토지, ‘완경사’는 간선도로 또는 주위의 지형지세보다 높고 경사도가 15° 이하인 지대의 토지, ‘급경사'는 간선도로 또는 주위의 지형지세보다 높고 경사도가 15°를 초과하는 지대의 토지, ‘고지'는 간선도로 또는 주위의 지형지세보다 현저히 높은 지대의 토지라고 각 규정하고, ‘간선도로’라 함은 국도·지방도 및 대중교통수단이 통과하는 현행 도로를 말하며 대중교통수단이 1일 1～2회 통과하는 도로는 제외한다고 규정하고 있다.
나. 이 사건 시행규칙상 경사도의 측정방법
이 사건 시행규칙 별표 3은, 경사도의 측정은 전체 토지의 경사도를 대표할 수 있도록 하여 대상토지의 굴곡 및 지형여건을 고려하여 측정하되, 경사도 측정기준점(최저점, 최고점 등)은 대상토지 안에 설정하는 것을 원칙으로 하고(다만 인접토지와의 연결부가 급경사이거나, 대상토지 안의 기준점 설정이 합리적이지 않을 경우 인근도로의 높이 등을 고려하여 대상토지 밖에 측정기준점을 설정할 수 있다), 지형이 구간에 따라 변화되는 경우에는 대상토지를 지형의 굴곡에 따라 적정구간으로 나누어 각 구간의 경사도를 측정한 후 각 구간별 평면거리에 대한 가중평균으로 산정하며, 지형이 평면적으로 변화되는 경우에는 지형에 따라 수개의 적정단면을 설정하며 위 방법에 의하여 각 단면의 경사도를 산정한다고 규정하고 있다.
다. 산정지침상 경사도의 산정을 위하여 이 사건 시행규칙의 기준을 준용할 수 있는지 여부
개별공시지가는 각종 조세의 과세표준 산정 또는 개발부담금 등 각종 부담금의 부과 등과 관련한 지가 산정에 사용할 목적으로 결정되는 것으로서, 산정지침에서 말하는 경사도라 함은 조사대상토지 자체의 경사도를 말하는 것이 아니라, 토지의 고저 판단의 기준이 되는 간선도로와 조사대상토지의 높이를 연결한 선과 간선도로의 지면과의 각도를 말하는 것이다( 대법원 2000. 2. 11. 선고 97누16138 판결 참조). 그런데 이 사건 시행규칙은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 그 시행령, 서울특별시 도시계획조례 등의 위임을 받아 개발행위허가의 기준을 설정하기 위한 목적에서 제정된 것으로서, 그에 따른 경사도도 당해 토지 자체를 대상으로 하는 것이다. 이처럼 양자는 서로 그 목적 내지 기능은 물론 경사도의 산정방식도 전혀 다르므로, 이 사건 시행규칙상 경사도 산정기준을 산정지침상 경사도의 산정에 준용할 수는 없는 것이다.
그럼에도 불구하고, 원심은 이 사건 시행규칙을 준용하여 이 사건 토지들이 ‘급경사’에 해당된다고 판단하였으니, 이러한 원심 판단에는 이 사건 토지들의 토지특성항목 중 고저의 점에 관한 평가를 그르친 잘못이 있다고 할 것이고, 이러한 원심의 잘못은 판결의 결과에 영향을 미친 위법에 해당한다고 할 것이다.
3. 결 론
그러므로 원심판결을 파기하고, 이 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 박시환 박일환(주심)
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